中国一个成功的环境公益诉讼案例
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中国一个成功的环境公益诉讼案例


——华清嘉园小区绿地环境公益诉讼案研讨

摘要:华清嘉园小区绿地行政诉讼案的成功,标志着中国环境公益诉讼突破固有传统法律模式的羁绊,创造了民间与政府良性互动合作,合力对抗和规管企业的环境侵权行为的成功范例。其中,公益律师和民间环保组织发挥了主导作用,政府则从被告席上走下来,与民间环保力量倾力合作,共同推动环保事业的发展。在我国,推动环境公益诉讼的发展需要大力发展环境公民团体,特别是发展非政府组织的环境公民团体。而公益诉讼的专业性、诉讼双方实力的不对等以及诉讼的持久性更需要律师这一法律职业人的倾情参与。能站在公共立场对社会不断提出问题的律师被称为“公益律师”(public interest lawyer)。公益律师的参与使得公益诉讼在制度、政策的制定和运作方面的影响大大增强,公益律师的专业操作和律师在社会生活中的特殊地位和影响,有利于实现通过公益诉讼影响未来的公共决策的目的。正是通过公益律师的参与和努力,公益诉讼不仅实现了私权利的救济,而且成为与政府和企业对话的契机和场所,成为号召民众关注和维护自己切身利益的旗帜。民间环保组织(社团)以及公益律师必将成为建构与实践我国环境公益诉讼制度的中坚力量,成为推动中国环境法治进程、发展中国环保事业的精英。而争取政府力量的支持与合作,则可以使环境公益诉讼变得“轻而易举”,其公益价值也将得到最大程度的彰显。

关键词:环境公益诉讼 公益律师 民间环保组织 政府

一、体制内的尝试与突破——华清嘉园小区绿地实测案的成功之道

2005年6月17日是一个值得我们记忆的日子,这天,陈岳琴律师与北京市园林局就华清嘉园小区绿化工程竣工验收行政诉讼一案,签署了一份《和解协议》,协议约定:原告陈岳琴律师当天从西城区法院撤回行政诉状、被告北京市园林局于2005年7月10日前完成对华清嘉园小区的绿化工程竣工验收,并出具盖有公章的绿化工程竣工验收单、被告应本着专业和实事求是的原则,实地测绘并出具此绿化工程竣工验收单、被告现场测绘时,邀请原告到现场见证。2005年7月7日,北京市园林局如约履行承诺,对华清嘉园小区绿地进行核查,并出具了《绿地验收证明》。至此,陈岳琴律师于2005年4月25日起诉北京市园林局要求根据我国《城市绿化条例》第十六条和相关强制性国家标准在一个月内履行对华清嘉园绿化工程进行验收,并出具绿化工程竣工验收单的法定职责的行政诉讼案,终于以和解的方式成功结案。

由于园林局出具的绿地率证明显示华清嘉园小区的实际绿地率仅有16.3%,与开发商售楼书上承诺的41%相去甚远,与政府强制标准要求的底线30%也还有一半差距,更触目惊心的事实是,在北京3000多个商品房小区中,有关政府监管部门居然没有验收过一个小区的竣工绿地,这就导致了目前商品房小区绿地越来越少,几乎成不毛之地的现状。在绿家园、自然之友、绿岛、新京报、搜狐焦点房地产网以及北京陈岳琴律师事务所等民间机构和媒体的倡议下,北京市园林局和规划委员会采取主动合作的态度,发起了北京100个小区绿地抽样实测活动,以验证北京市商品房小区绿地的现状和达标情况,掀起了一场小区恢复绿地的环保风暴。此案引起社会各界的强烈反响,北京市政府也非常重视,王岐山市长亲自批示,要求相关行政主管部门协调分工配合,促成政府监管职能到位。

自此,华清嘉园小区绿地行政诉讼案的社会公益价值得到最大限度彰显,该案被认为是中国环境公益诉讼成功第一案,开创了中国环境公益诉讼的先河,具有可与美国1960年代的Storm King Law Case 相媲美的里程碑价值。
具体而言,该案的公益价值主要表现在以下几点:

1.该案使得北京市3000多个商品房小区的绿地问题进入政府监管视野,100个小区的实际绿地将被检查验收,对于不达标的工程,有望在政府监管督促下恢复绿地,今后的商品房小区竣工验收时将增加绿地验收项目,也就是说政府规划许可的小区30%绿地率的底线不再是一纸空文,而能够实实在在地出现在小区居民的生活中,让业主真真切切地享受绿地带给他们的生活品质和环保价值。

2.该案促成了政府对商品房小区绿地监管职能的到位,履行法定职责不再是一句大白话,而成为政府养成依法行政习惯的必修课程。

3.政府走下高高在上的宝座,与民间握手合作,合力规管企业,共同推动我国环保事业,开创了我国环保公益诉讼的一种典型的成功范例。

二、 怎样的“公益”?——业主、社区与城市环境

下面我们试图从公益诉讼理论的角度,对该案进行一些研讨。

应该说,本案并非如同河流山川、大气土壤污染这样典型的环境公益诉讼,而是涉及城市绿化环保问题,甚至只是涉及了城市商品房居住小区的绿化环保问题。显然,城市的绿化,在保护和改善城市环境中占有十分重要的地位。城市中的大面积绿色植物不仅可以调节城市的温度、改善城区的气候、净化空气和水、保存水份、减少噪声干扰、吸引鸟类等野生动物,而且可以美化城市环境,促进居民身心健康。而城市居住小区绿地是城市绿化的细胞,可谓“城市之肺”。城市居住小区的绿地与城市公园、公共绿化带等不同的地方在于:第一,它与居民朝夕相处,居民可能很少能天天逛公园享受大片绿地美景和新鲜的空气,但是,居民却天天住在小区里,早上锻炼晚饭后散步都要享用绿地;第二、居民实际花钱购买了小区绿地的所有权。这就使得小区绿地具有无可比拟的价值和重要性。

从表面上看,小区绿地属于居住区的公共物品,小区绿地的封闭性使得其受惠者基本固定为小区的所有业主,按照经济学以排他性和消费竞争性对物品的基本划分,小区绿地应当属于私有公益的俱乐部物品。而对于俱乐部物品而言,即便它因一定的私益性而不同于纯粹的公益物品,但是其依然不能避免公地的悲剧(the tragedy of the commons)。因此,对于小区绿地的维护从最微观的意义上而言,是为了小区所有业主的利益。

俱乐部物品的私益性与公益性的结合,使得对这些物品包含的“公共利益”的判断显得不那么直接。而公共利益的确切所指,至今仍为学术界争论不休。有学者认为“公共利益并非一个实在的政治、法律概念,而只能告诉行为人大致的行为方向。简单说来,当一个人进行利他的活动形式时,就可以说是为公共利益服务的行为。”而社会公共利益与个人利益的辩证统一关系是它们可以互相转化的基础。当个人利益或个人权利受到侵害具有经济秩序或社会正义的普遍性和典型意义时,个人利益就转化为社会公共利益。其外部表现形式往往是被舆论认可为社会公益,引起公众舆论的广泛关注。因此,对俱乐部物品权利的争取在一定条件下也是公共利益的体现。

在美国,把与土地活动有关的环境影响分为污染公众赖以生存的空气、水体、森林、草原等自然资源的公妨害(public nuisance)和对个体所有或使用的环境、自然资源造成的污染的私妨害(private nuisance)。有学者将因公妨害而引发的环境法律救济叫环境公益救济;因私妨害引发的环境救济叫环境私益救济。但当一个行为将会同时造成公妨害和私妨害,而仅以哪一类妨害引发的诉讼来划分公益诉讼或私益诉讼是不合理的。在这种情况下,受害者既有可能提起私益诉讼也存在着提起公益诉讼的可能,因此,以诉讼目的来给公益诉讼下定义应当更为合理。而在本案的分析中,我们将发现该案存在着私益和公益的竞合,因此该案的意义并不仅仅针对华清嘉园小区的所有业主,而是针对了北京市居住小区乃至全国的商品房居住小区的绿化环境这个更大的环境公共利益。
美国环境法上的“公民诉讼”(Citizen Suit)在性质上属于公益诉讼“(Public Interest Action)的一环,公民诉讼的被告可大别为二类:一为包括私人企业、美国政府或其它各级政府机关在内的污染源;一为环境保护局局长。前者的被诉事由乃其违反法定或主管机关核定的污染防治义务;后者则导因于其疏于执行该等法定义务。而华清嘉园小区绿地案也是由两类诉讼组成,其一是业主对开发商的违约之诉,其二是业主对绿地率审批监管部门的行政不作为之诉。民事诉讼和行政诉讼的共同提起是争取恢复小区绿地必不可少的两个环节,在下面的讨论中,我们将参照美国环境法上的“公民诉讼”制度对上述两类诉讼分别进行分析,以阐发其机理、意义所在。

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